ATELIER BINCKHORST – situationele planning

• VOORBIJ EEN BLAUWDRUK

Voor het bedrijfsterrein aan de Binckhorst is rond 2003 een transitieproces op gang gekomen.  Aanvankelijk moest een Masterplan met een grootschalige allure richting geven. Weinig van de oude situatie, de auto-, bouw- en grafische bedrijvigheid, was daarin nog te herkennen. Op die plekken was een park, een jachthaven en luxeappartementen ingetekend.

Artist Impressie. OMA.

De autosloperij, zo karakteristiek voor het bedrijventerrein, paste volgens Van Westrenen & Lofvers niet meer in een wensbeeld dat in dit Masterplan geschetst werd.^[1]  Dat gold ook voor de bedrijvigheid rond de autoshowrooms, de snackbar, het dierencrematorium. Die voorzieningen die de Binckhorst tot een bijzonder en karakteristiek gebied maakten moesten plaatsmaken voor iets anders, iets uitwisselbaars, iets wat alle steden willen, iets met kosmopolitisch, duurzaam, ‘empty nesters’, urban creatives, leisure en café latte op een ‘terrazzo’ in de zon.  Deze blauwdruk is vanwege de toenmalige economisch en financiële situatie niet in uitvoering genomen. Wel heeft in deze fase van planontwikkeling sanering, sloop en uitplaatsing van bedrijven en van grondaankopen plaatsgevonden.  Van Westrenen ziet een zekere waarde in het feit dat de planvorming in de Binckhorst door de crisis min of meer stil kwam te liggen. Er ontstond tijd en ruimte, twee zaken waaraan altijd tekort is bij gebiedsontwikkeling. Tijd om na te denken en om terug te komen op eerdere beslissingen. Tijd ook om te benutten voor een meer geleidelijke ontwikkeling, minder rigoureus. 

Na herbezinning is vanaf 2011 op een zogenoemde organische wijze het gebied verder ingevuld. De (resterende) bestaande gebouwen, bedrijvigheid zijn vanaf toen meer uitgangspunt geworden voor de transformatie van dit gebied. ^[2] [3] Met het stopzetten van de planontwikkeling, viel ook de joint venture, tussen gemeente en het toenmalige Rabo Vastgoed en BPF Bouwinvest uiteen en ontstonden er kansen voor nieuwe netwerkvorming. De gemeente en andere instanties ondersteunden gesprekken en bijeenkomsten tussen gebruikers en eigenaren van het gebied. Personen met oog voor de kwaliteit van gebouwen en geschiedenis van ondernemingen in het gebied wisten rond 2011 een beweging op gang te brengen. Ondernemers en andere geïnteresseerden verenigden zich in de stichting I’M BINCK. Met een nieuw elan zijn oude niet passende bedrijvigheid gesaneerd en worden nieuwe functies zoals wonen, cultuur en recreatie toegevoegd aan de bedrijvigheid waar wel een toekomst voor wordt gezien.  

• SITUATIONELE PLANNING

Het Masterplan voor de Binckhorst uit 2007 was een klassiek top-downplan. Bij de gebiedsontwikkeling van nu is er sprake van wat ik noem, een situationele planningspraktijk. In grote lijnen gaat het bij situationele planning om een benadering rekening houdend met bestaande functies en inrichting, die ruimte biedt aan inbreng van bewoners en gebruikers, die een flexibel en stapsgewijze procesgang kent. Hiermee kunnen de potenties herkend worden en worden geactiveerd, zodat het plangebied van ‘binnenuit’ samen met de lokale gebruikers verder ontwikkeld kan worden. 

Met wat aanwezig was in de Binckhorst ging men aan de slag. De leeggekomen Laurensfabriek (Cabfab), het PTT- gebouwen complex (Bink36) en de Fokker Terminal werden ingevuld met allerlei vormen van creatief ondernemerschap en kregen betekenis bij de verdere gebiedsontwikkeling. Deze heringerichte gebouwen in de Binckhorst zijn aan te merken als katalysatoren voor de verdere ontwikkeling van het gehele plangebied. De Cabfab heeft zelfs een iconische betekenis verkregen. Iconen zijn beeldbepalende projecten die een zeker aansprekende allure hebben naar de buitenwacht.^[4]  Bij de planvorming voor de Binckhorst is (impliciet) de doelstelling geformuleerd het daarbij niet te laten maar om aansprekende betekenis aan het gehele plangebied te geven.

• CRISISMANAGEMENT OF PARADIGMAVERANDERING?

Situationele planning zou waarschijnlijk minder vaak in de praktijk zijn gebracht als rond 2008 niet de kredietcrisis was uitgebroken. Deze trof de vastgoedsector in Nederland hard en daarmee ook de gebiedsontwikkeling. Geplande woningen bleken plotseling moeilijk verkoopbaar en ook de kantorenmarkt zakte in. Hiermee geconfronteerd besloten partijen in een aantal gevallen bestaande plannen uit te stellen of te kiezen voor een tijdelijke en geleidelijke invulling van een projectgebied. Helleman ^[5] stelt dat er vanaf die tijd In het discours omtrent stedenbouw duidelijk een stroming te herkennen is die meent dat er voorgoed afscheid moet worden genomen van de hiërarchisch georganiseerde en doorontwikkelde op modernistische school georiënteerde planningstraditie. De als klassieke gebiedsontwikkeling (1.0) is tijdens de economische crisis ingeruild voor een meer organische aanpak van onderop (2.0), waarbij de kwaliteiten van een gebied worden benut door slimme verbindingen te leggen met de aanwezige gebruikers. Een vorm waarbij uitgangspunten als ‘organisch’, geleidelijk, situationeel, opgeld deden. Naast nieuwbouw ging het ook, of vooral, op het beheer, onderhoud en het hergebruik van oude gebouwen. De procesgang heeft een open einde waarbinnen voortdurend en geleidelijk aanpassingen plaatsvinden. Een aanpak waar plaats is voor nieuwe spelers. Er kwam ruimte voor gevarieerde initiatieven; het is een optelsom van relatief kleinschalige lokale (her)ontwikkelingen. Zoals het ombouwen van een school tot ruimtes voor kleine bedrijven; een kantoorgebouw tot appartementen of een hotel; horeca in een lege graansilo; verwaarloosde openbare ruimte inrichten als park voor en door bewoners; paviljoens op tijdelijk braakliggend terrein als onderdak voor kinderopvang of vergaderzalen. Ontwikkeling en beheer lopen door elkaar heen.  Het gevaar waar Helleman tevens op wijst is dat grootstedelijke vraagstukken zich niet alleen met een situationele of organische aanpak (klein, langzaam, spontaan, lokaal) laten oplossen. “Dan ontstaat namelijk het gevaar van postzegelplannetjes, uitsluiting, ongelijkheid en te veel focus op de huidige dagkoers. Wanneer te veel op detailniveau wordt ingezoomd, is de kans groot dat een gebied met de rug naar de rest van de stad komt te staan, terwijl de verbinding met het stedelijk netwerk bepalend is voor de toekomstbestendigheid.” Gebiedsontwikkeling moet dan ook niet hetzelfde zijn als de opstelsom van leuke, spontane initiatieven. Het gaat ook om het grotere geheel, qua schaalniveau en tijdshorizon. Nadat de markt weer aantrok, de woningbehoefte toenam en we te maken kregen met een belangrijke verduurzamingsopgave zochten partijen naar een nieuwe vorm van gebiedsontwikkeling (3.0 #)”.^[6]

• DYNAMISCH & FLEXIBEL

Gebiedsontwikkeling is per definitie een langlopend proces waarin de inhoud van plannen constant aan verandering onderhevig is. Dit kan komen door verschuivingen in de belangen van betrokken partijen, maar even zo vaak dient een plan zich aan te passen aan de veranderende politieke-, (markt)economische- en sociale context van het plan. Het effectief omgaan met deze zich wijzigende context is dan ook een van de belangrijkste vaardigheden die binnen gebiedsontwikkeling nodig zijn, crisis of geen crisis. Ten grondslag aan deze vaardigheid ligt het vermogen om te leren en daar consequenties uit te trekken. Leren is te herkennen in plannen waarvan het inhoudelijke doel verandert. Of het nu gaat om nieuwe eisen van investeerders of betrokken politici, het nader onderzoeken van bestaande gebouwen in een gebied, of het doorrekenen van nieuwe marktgegevens: men leert, men past aan. De gebiedsopgave krijgt hierdoor nieuwe inhoud, waarna plannen worden aangepast en contracten worden heronderhandeld; een proces dat opnieuw tot nadere inzichten leidt. ^[8] Flexibiliteit is een voorwaarde, maar het is niet precies te duiden waarom de ene transitie succesvol is en een ander moeizaam verloopt. Daar bestaat ook geen receptuur voor. Uit onderzoek komt wel naar voren dat een groot alomvattend en rigoureus dwingende blauwdruk dat ten grondslag aan een transitie lag, niet succesvol is gebleken.  Er moet ruimte zijn voor experiment, voor aanpassing. Voorspoediger verloop is ook te zien als dat het planproces gedragen wordt door gedreven actoren dat kan soms het gemeentebestuur zijn, in andere geval door vooruitziende ondernemers, of met de aanwezigheid van burgerinitiatieven. 

• ROL VAN DE OVERHEID

Een keuze voor ‘situationele gebiedsontwikkeling’ vereist een essentieel andere houding van gemeenten: loslaten van de traditionele centrale regierol en zich afhankelijker van initiatiefnemers durven opstellen. De rol van de gemeenteverandert van ‘leidend’ in ‘begeleidend’.  Uit hun casuïstiek zien Verheul & et al. gemeenten verschillende varianten van bemoeienis bij gebiedsontwikkeling hanteren.^[9]  Een keuze kan vooralsnog gemaakt zijn voor een sterke regierol, door als gemeente of als grote ontwikkelaar grond op te kopen. Dat deed bijvoorbeeld de gemeente Maastricht om verval van het Sphinx-terrein te voorkomen en grip te behouden. Aan de andere kant van het continuüm laat zich een meer laissez-faire-houding zien, zoals bij veel decentraal gelegen bedrijventerreinen. Een voorbeeld daarvan is de Goudse Poort in Gouda. De gemeente kon op die manier betrokken blijven en steeds, zodra een stukje grond beschikbaar komt, kijken wat mogelijk is en verder andere partijen gewoon het plan laten ontwikkelen. In deze praktijk ontwikkelt iedere partij voor zichzelf, met eigen doelen, plannen en tempo. Met een duidelijke visie en propositie en bijpassende bestemmingsplannen en lokale regelgeving kon de gemeente invloed blijven uitoefenen. Deze bescheiden (laissez-faire-rol) van de gemeente voorkomt vooral kostbare investeringen. Of een integrale gebiedstransformatie dan nog mogelijk is, hangt sterk af van de overtuigingskracht, visie en manier waarop de gemeente uiteenlopende partijen verbindt, aldus Verheul, et al. 

De hedendaagse overheid is zich bewust dat ze zich (bijna altijd) moet verhouden tot tal van andere partijen in de maatschappij rondom concrete thema’s, en daar ook haar voordeel mee kan doen. ^[10]  Een participerende overheidpast bij een modern discours van een energieke samenleving waarin burgers en bedrijven zelf tal van initiatieven initiëren, waartoe de overheid zich zal moeten verhouden. 

• COLLABORATE GOVERNANCE

De overheid wil bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken de ‘uitdaging’ delen met burgers, organisaties en bedrijven. Dit streven wordt in de internationale literatuur geschaard onder een alomvattende term ‘collaborative governance’. Het model van Healy gaat uit van een interactief sturingsproces dat wordt gevormd in dynamische institutionele contexten en door economische, sociale en ruimtelijke krachten die de interacties structureren. Ook biedt het model de mogelijkheid om de machtsverschillen tussen actoren in het planningsproces te onderscheiden. De veel voorkomende spanning tussen de democratische legitimiteit en praktische uitvoerbaarheid van plannen kan aan de hand van het model worden geduid. Daarbij gaat het niet alleen om het gezamenlijk opstellen van beleidsdocumenten, maar ook en vooral om de mobilisatie van concreet handelingspotentieel, wat co-creatie genoemd wordt. In het Nederlandse debat is dit eerder geduid als de ontwikkeling in de richting van een ‘doe-democratie’, een democratie van ‘meedoen’ en ook ‘meemaken’ en meer is dan meepraten. ^[11]

• STADMAKEN ^[12]

De laatste jaren zien we een sterke groei van lokale initiatieven ontstaan om de leefbaarheid van wijken en steden te vergroten. Van het gebruik van leegstaande gebouwen tot stadslandbouw op braakliggende terreintjes, kleinschalige gebiedsontwikkeling, het vormgeven van de eigen woning, het buurthuis, de eigen (sociale) onderneming ofwel om actief zijn in het stadmaken, een nieuwe vorm van actief burgerschap. Stadsmaken is een plannings- en overlegvorm waarin belanghebbenden met elkaar, vaak van onderop, met de gemeente onderhandelen over de ontwikkeling van wijk, buurt of belang. Het lijkt een verzamelterm, onder de benaming stadsmaken komt van alles voorbij: wijkcoöperaties, stadslabs, werkplaatsen, duurzaamheidsacties, creatieve gebiedsontwikkeling. Aanvankelijk ging het om tijdelijke projecten in de pauze van de ruimtelijke ontwikkeling, met name in de tijd van economische stagnatie. Tot uitdrukking kwam hoe betekenisvol dergelijke vormen van stadmaken voor de leefbaarheid waren en voor een toekomstige verdere gebiedsontwikkeling, ook toen de economie weer aantrok.  Dit ‘nieuwe’ stadmaken heeft een paradigma aangebracht in de stedelijke ontwikkeling, zo kan worden gesteld.

In de zoektocht naar nieuwe governance capaciteiten die aansluiten op de hedendaagse complexiteit van ruimtelijke ontwikkeling kan veel geleerd worden van initiatieven die ontplooid worden door bewoners en private actoren, mogelijk in samenwerking met kennisinstituten met hun beleidsondersteunend onderzoek. In dergelijke initiatieven zetten actoren organiserend vermogen en creativiteit in om te komen tot innovatieve ideeën die de huidige situatie verbeteren. Nieuwe combinaties worden gemaakt tusrrsen publieke, private en maatschappelijke partijen. Strategisch navigeren is een praktijk van risico-nemen, van niet helemaal controle hebben en voortdurend openstaan voor nieuwe mogelijkheden. ^[13]

• NAWOORD

Deze blog begint met een artist impressie van OMA uit 2003, waar volledige sloop van het industrieterrein werd voorgesteld. Deze schets is nooit uitgevoerd. Hiervoor in de plaats zijn behoedzaam plannen ontwikkeld, uitgaande van de karakteristieke industriële kenmerken van het gebied. Nu zoveel jaar later (2021) laat een volgende impressie de invulling van de Binckhorst zien. Een nieuwe horizon ingepast in kenmerken van de bedrijvigheid.

---

1. Westrenen, Francien van & Willemijn Lofvers (2010). ‘Stedenbouw zien. Een papierwarenfabriek als voorbeeld voor de stad’ Den Haag: Stroom/Bureau Lofvers.
2. Gemeente Den Haag (2011), Gebiedsaanpak Binckhorst, RIS181857-25-NOV-2011.
3. Kannedorf, Louis (2011). De ‘organische’ transformatie van bedrijventerrein de Binckhorst. Tussenstand op weg naar een duurzame Haagse stadswijk. Den Haag: De Haagse Hogeschool.
4. Verheul, W.J. (2013) ‘Op zoek naar de heilige graal van katalysatorprojecten in stadsontwikkeling’. In: Real Estate Research Quarterly, Jaargang 12, nr. 4: pp. 51-58. 
5. Gerben Helleman (2016) Gebiedsontwikkeling: veranderende perspectieven. Blog Stadslente.
6. Deze omschrijving van de huidige vorm van gebiedsontwikkeling is te vinden op de website van Platform Stad & Wijk. www.platformstadenwijk.nl/gebiedsontwikkeling.
7. Vanstiphout, W. & M. Relats (eds.) (2014). Are we the world? Randstad Holland, Sao Paulo, Istanbul & Rotterdam. Rotterdam, Uitgeverij 010. 
8. Wendy de Hoog & Tom Daamen (2013). ‘Leren van leren in gebiedsontwikkeling.’ Rooilijn, 46/ 5. pp. 339- 345. 
9. Verheul, Wouter Jan, Tom Daamen, Erwin Heukens & Simon van Zoest (2019). Leren van stedelijke transformaties. Over sturingsdilemma’s en veerkracht in binnen stedelijke gebiedsontwikkeling. Den Haag: Stedelijke Transformatie. Platform 31.  
10. Sørensen, Eva & Jacob Torfing (2011), ‘Enhancing collaborative innovation in the public sector’, Administration & Society, 43(8), pp. 842-868.
11. * Raad voor het openbaar bestuur (2012), Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving. Den Haag, Rob.*Hilhorst, Pieter & Jos van der Lans (2013). Sociaal-doe-het-zelven. De idealen en de politieke praktijk. Amsterdam, Atlas Contact, 
12. Francke, et al, (red.) (2015). Het nieuwe stadmaken. Van gedreven pionieren naar gelijk speelveld. Amsterdam: Trancity/Valiz.
13. Boonstra, Beitske, Mike Duijn & Alexander Woestenberg (2016). ‘Nieuwe grondhouding in ruimtelijke beleid’. In: Rooilijn, jg. 49/nr. 3. p.p. 146-201.